چندی پیش به بهانه سخن رئیس جمهور محترم درباره اینکه «خزانه کشور خالی است»، مطالبی را در مورد خزانه و خزانه‌داری گفتم. امروز به بهانه روایت‌های گوناگون از موجودی صندوق توسعه ملی قدری در این باره سخن می‌گویم.
بی‌انضباطی در بودجه‌ریزی و بودجه‌بندی طی سال‌های پس از پیروزی انقلاب به دلیل عدم اهلیت کارشناسان سازمان برنامه و بودجه باعث شد همه ساله بودجه سالیانه با کسری بسته شود. کسری بودجه دولت منشاء اصلی تورم در جامعه و کاهش ارزش پول ملی بوده است. عدم احصاء همه درآمدهای نفتی، نه بخشی یا قسمتی از درآمد عمومی وفق اصول 44، 45 و 51 قانون اساسی و خروج از ممشای اصل 52 قانون اساسی در تدوین بودجه و نقض مکرر اصل 52 قانون اساسی باعث شد امروز هیچ نهاد نظارتی نتواند دقیقا بگوید در آمدی که منابع بودجه کل کشور نامیده می‌شود چقدر است و نیز هزینه‌های با وصف منابع کل بودجه کشور چه مبلغ می‌باشد.
ماده 10 قانون محاسبات عمومی در تعریف درآمد عمومی می‌گوید؛ در آمد عمومی عبارت است از درآمدهای وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، مالیات و سود سهام شرکت‌های دولتی، درآمدهای حاصل از انحصارات و مالکیت و سایر درآمدهایی که در قانون بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد عمومی منظور می‌شود. ماده 11 قانون محاسبات عمومی نیز دریافت‌های دولت را تعریف می‌کند و درآمدعمومی را بخشی از دریافت‌های دولت می‌داند.
در مجلس پنجم به دلیل افزایش قیمت نفت، صندوق ذخیره ارزی تاسیس شد تا همه درآمد نفت که درآمد عمومی تلقی می‌شود در بودجه‌ریزی دولت منظور نشود.
این تدبیر به تقلید از دولت‌های روسیه و نروژ انجام شد. آنها هم بخشی از درآمد نفت خود را در یک صندوق ذخیره کردند تا برای کارهای زیربنایی و دراز مدت و نیز انباشت ثروت برای روزهای مبادا باشد.
دولت‌های نروژ و روسیه دچار کسری نبودند و فلسفه پیدایش صندوق ذخیره ارزی هم به همین دلیل بود. اما ما در ایران دچار کسری بودجه بودیم و بیرون کشیدن بخشی از درآمد عمومی از خزانه کشور و تاسیس یک خزانه جدید به مصلحت نبود. وقتی بودجه کل کشور دچار کسری است چه دلیل عقلانی وجود دارد که بخشی از درآمدهای کشور را در جبران کسری به کار نگیریم و ببریم در صندوقی بریزیم که فارغ از حساب و کتاب خزانه به مفهوم حقوقی اصل 53 قانون اساسی باشد. از دیگر بی‌تدبیری های بودجه‌ریزان و بودجه‌بندان کشور این بود که بخشی از درآمد نفت و گاز را که درآمد عمومی محسوب می‌شد بدون حساب و کتاب درآمد شرکت ملی نفت محسوب می‌کردند.
این بی‌انضباطی در شرکت ملی نفت به دلیل نقض تبصره 38 قانون بودجه تا سال 83 ادامه داشت. مجلس هفتم به این بی‌انضباطی رسمیت داد و بدون مجازات مدیران نفتی در بی‌انضباطی مالی که در تفریغ نفت سال 83 به عنوان یک سند ملی به مجلس ارائه شد، گزارش تفریغ نفت را نادیده گرفت. منابع عظیم ریالی و ارزی از خزانه کشور بیرون آورده شده و به عنوان درآمد شرکت ملی نفت شناخته شد.
از جمله این منابع فروش نفت در داخل، محروم کردن خزانه از سود بزرگ‌ترین شرکت دولتی یعنی شرکت ملی نفت و نیز اختصاص درصدی از ارزش نفت خام تولیدی به عنوان سهم شرکت ملی نفت بود. مجلس شرکت ملی نفت را از ملی بودن خارج کرد و سهامی کرد و نقطه پایانی بر نهضت ملی شدن نفت گذاشت.
بدین ترتیب درآمد عمومی کشور در سه خزانه: 1- خزانه‌داری کل که بودجه عمومی دولت در آن متمرکز بود 2- خزانه شرکت ملی نفت 3- خزانه صندوق ذخیره ارزی نگهداری می‌شد.
لذا ما یک مملکت داریم با سه خزانه. بحمدالله تا به امروز هیچ یک از سه خزانه کشور خالی نبوده تا موجب تکدر خاطر رئیس جمهور محترم باشد.
ظاهرا براساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی تاسیس شد و به عمر صندوق ذخیره ارزی پایان داده شد.
قرار شد 20 درصد درآمدهای نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی و میعانات گازی به این صندوق واریز شود تا به بخش‌های غیردولتی شامل خصوصی، تعاونی و عمومی به صورت تسهیلات پرداخت شود.
این روزها سخنی متفاوت در مورد موجودی صندوق توسعه ملی به گوش می‌رسد. آقای فرزین مدیرعامل سابق صندوق توسعه ملی درآغاز سال گفت؛ «منابع صندوق توسعه ملی به 49 میلیارد و 600 میلیون دلار در سال 91 افزایش یافته است.» (خبرگزاری‌ها 15 اردیبهشت 92)
اخیراً معاون اول رئیس جمهور موجودی صندوق را 32 میلیارد دلار و رئیس دفتر رئیس جمهور این رقم را 40 میلیارد دلار ذکر کرد. (فارس 4 آبان 92)
دیروز وزیر اقتصاد موجودی صندوق را بیش از 50 میلیارد دلار اعلام کرد.این درحالیست که فرزین مدیرعامل سابق صندوق که رقم موجودی صندوق را در اردیبهشت امسال49 میلیارد و 600میلیون دلار ذکر کرده بود در 15 مهر 92 این رقم را 54 میلیارد و 600 میلیون دلار در مراسم تودیع و معارفه خود اعلام کرد.
سرانجام خروج از ممشای قانون اساسی و قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی در تاسیس سه خزانه به جای یک خزانه وفق اصل 53 قانون اساسی همین می‌شود که ملاحظه می‌کنیم.
مسئولین طوری از صندوق توسعه ملی حرف می‌زنند که گویی صندوق جای ارائه تسهیلات بلاعوض است وپولی درآن برگشت داده نمی شود حال آنکه این چنین نیست.
امروز صندوق ذخیره ارزی در نروژ و روسیه بالای هزاران میلیارد دلار ذخیره دارند و وقتی گفتند ذخیره، به مفهوم آن پایبند بودند. اما در ایران وضع این چنین است.
حالا باید دید چه باید کرد؟ اولا دیوان محاسبات وفق اصل 55 قانون اساسی باید تفریغ صندوق ذخیره ارزی و تفریغ صندوق توسعه ملی را از ابتدای تشکیل تاکنون بدهد تا معلوم شود چه بر سر ذخایر ما در این دو صندوق آمده است.
ثانیا دولت یازدهم هم که اکنون دست‌اندرکار بودجه 93 است باید به نقض اصل 53 قانون اساسی پایان دهد و وجوه درآمدی خود را فقط در یک خزانه متمرکز کند تا امکان نظارت و کنترل آن وجود داشته باشد و وقتی می‌خواهد رقم آن را ذکر کند یک قول واحد وجود داشته باشد. اگر دولت‌های پیشین ماده 32 قانون برنامه و بودجه را نقص نمی‌کردند، این اتفاقات نمی افتاد. در ماده 32 قانون برنامه و بودجه فلسفه تشکیل صندوق ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی لحاظ شده بود و نیازی به تاسیس این دو صندوق نبود.
منابع موجود در خزانه شرکت ملی نفت و خزانه صندوق توسعه ملی ماهیتا درآمد عمومی کشور است. باید در یک خزانه وفق اصل 53 قانون اساسی متمرکز باشد. حساب خزانه یک سرش در بانک مرکزی است، سر دیگرش در وزارت اقتصاد و دارایی. فقط مقامات مسئول در این دو نهاد صلاحیت اعلام موجودی آن را دارند.
وقتی هر دو نهاد ساکت هستند معلوم می‌شود حساب و کتابی در کار نیست. این ادعایی نیست که توسط یک روزنامه‌نگار مطرح می‌شود، یک حقیقت تلخ است که بخشی از آن در گزارشات تفریغ بودجه سنواتی آمده اما دولت‌ها و مجالس وقت اهمیت آن را در نیافته‌اند. به نظر می‌رسد اکنون نیز دولت اهمیت آن را نمی‌داند. ده سال پیش نگارنده با طرح موضوع نقض اصل 53 قانون اساسی و عدم رعایت تبصره 38 قانون اساسی بودجه سال 58 این مهم را که همه درآمدهای نفتی (نه بخشی از آن) که به هر نحو وصول می‌شود در خزانه متمرکز نیست مطرح کرد. وزیر وقت آن سال که خوشبختانه امسال نیز وزیر نفت است اهمیت آن را در نیافت. امروز نگارنده از همان وزیر می‌پرسد آیا می‌داند عواید حاصل از فروش نفت و گاز میدان مبارک و میدان گازی رام در کجای خزانه متمرکز است؟ اصلا آیا می‌داند میدان رام کجاست و سهم ایران از عواید آن چقدر است؟
یادداشت رسالت/محمد کاظم انبار لویی
