واکاوی دلایل و پیامدهای انحلال سازمان برنامه و بودجه - بخش نخست
شلیک به تدبیر
23 تير 1399 ساعت 11:23
تهران- ایرناپلاس- رئیس‌جمهوری دولت‌های نهم و دهم، سازمان برنامه و بودجه را یکی از عوامل عدم تحقق عدالت در جامعه و آن را آمریکایی محض، نماد وابستگی و عامل اجرای اوامر دیکته شده غربی می‌دانست و ادعا کرد شهید رجایی نیز به دنبال پایه‌گذاری سازمان جدیدی بر مبنای فرهنگ اسلامی - ایرانی و بر پایه اندیشه دینی بوده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به دلیل نوع خاصی از تمرکز در ادره امور کشور که از گذشته ایجاد شده و بعد از پیروزی انقلاب افزایش یافته بود، دستگاه‌های اجرایی رفته‌رفته به این سمت رفتند که سازمان‌های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی، نقش ستادی هدایت و هماهنگی مدیریت نظام اجرایی کشور را ندارند و به بهانه نظارت و هدایت دستگاه‌ها، در عمل مانعی برای تحقق وظیفه‌های آنها به‌شمار می‌رود؛ بر این اساس در چند مقطع زمانی بحث درباره ایجاد تغییر در این سازمان‌ها مطرح شد. نخستین گام‌ها نخستین بحث‌های مربوط به ادغام این سازمان‌ها به‌طور جدی در بحث‌های مربوط به لایحه تشکیلات کلان دولت در سال ۱۳۶۸ مطرح شد. باتوجه به اینکه بخش عمده‌ای از بودجه عمومی کشور از بودجه جاری تشکیل می‌شد که در واقع سفارش هزینه‌اش را سازمان امور اداری و استخدامی کشور می‌داد و مرجع تامین این اعتبارات در بودجه عمومی کشور سازمان برنامه و بودجه بود، اینکه این دو سازمان می‌توانستند در کنار هم به مقتضیات و محدودیت‌های بودجه کشور توجه بیشتری نشان دهند، انگیزه اولیه ادغام آنها بود. در مرحله دوم، حدود سال ۱۳۷۲ که بار دیگر بحث تدوین لایحه تشکیلات کلان دولت پیش آمد، چنین بحثی مطرح شد و حتی تا مرحله تصمیم‌گیری و تعیین مدیر واحد آنها نیز پیش رفت. در نهایت در مقطع زمانی شروع برنامه پنج ساله سوم، به‌منظور فراهم‌کردن ساز و کارهای مناسب برای مدیریت اجرای برنامه سوم، دولت این تصمیم را عملی کرد. شلیک به نظام تدبیر پس از تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در اواخر سال ۱۳۷۸ دیری نپایید که در ۱۸ تیرماه ۱۳۸۶ شورای عالی اداری تصمیم دیگری گرفت و آن، ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در ریاست جمهوری بود تا در قالب معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی سازماندهی شود. بدین ترتیب در سال ۱۳۸۶ سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی که تا پیش از این به‌عنوان ۲ نهاد اصلی در ساختار برنامه‌ریزی کشور نقش بی‌بدیلی داشتند، با ادغام در ساختار ریاست جمهوری عملا دچار انحلال شد. با این وجود پس از اتمام دولت دهم و با روی کارآمدن دولت یازدهم با رویکرد احیای این سازمان، به دستور رئیس‌جمهوری در سال ۱۳۹۲ بار دیگر سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان امور اداری و استخدامی به شکل مجزا از یکدیگر تفکیک شدند و تجدید ساختار پیدا کردند. چرایی انحلال این مطلب در پی آن است تا دلایل و پیامدهای این تصمیم را واکاوی کند. به‌طور کلی و براساس یافته‌های نگارنده می‌توان سه عامل "سیاسی – اجتماعی"، "اقتصادی" و "ساختاری – محتوایی" را در گرایش به ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور برشمرد. عوامل سیاسی به دلایلی اشاره دارد که براساس ریشه‌ها و نوع نگاه تاریخی به ماهیت و نوع شکل‌گیری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شکل گرفته است. همچنین گرایش‌های ایدئولوژیک و باورهای آرمانی جریانی که اقدام به ادغام سازمان کرد، از دیگر دلایل سیاسی ادغام سازمان است. علاوه بر این، نقش سایر نهادهای حاکمیتی و استفاده نیروها و مدیران سیاسی از نقش بودجه‌ای و نظارتی این سازمان که در فرآیندها و رقابت‌های سیاسی موثر است، بر اقدام به ادغام سازمان اثرگذار بود. عوامل ساختاری به مواردی اشاره دارد که براساس جایگاه نظارتی و کارشناسی و نقش تصمیم‌سازی این سازمان گرایش به ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را تقویت می‌کند. هیچ‌یک از تأثیر این عوامل به‌طور مطلق در نظر گرفته نمی‌شود. این مسأله به این معناست که عوامل بر هم تأثیر می‌گذارند و ممکن است هر عامل، عامل دیگر را تضعیف یا تشدید کند. دلایل سیاسی _ اجتماعی انتقاد به عملکرد سازمان برنامه از ابتدای انقلاب وجود داشت که به‌نوعی ریشه در شعارهای انقلاب با محوریت عدالت‌خواهی و استقلال‌طلبی دارد. زیرا در جامعه ما به‌واسطه وارداتی بودن مفاهیم دولت مدرن، نوعی بدبینی تاریخی نسبت به بوروکرات‌ها و تکنوکرات‌ها (که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌نوعی نماد آن تلقی می‌شد) همواره وجود داشت. جریانی که اقدام به ادغام سازمان کرد، خود را نماد همان تفکری می‌دانست که در ابتدای انقلاب به دنبال حذف سازمان برنامه بود. این جریان و در رأس آن رئیس‌جمهوری دولت‌های نهم و دهم، سازمان برنامه را یکی از عوامل عدم تحقق عدالت در جامعه و آن را آمریکایی محض، نماد وابستگی و عامل اجرای اوامر دیکته شده غربی می‌دانست. احمدی‌نژاد این تصمیم خود را الهام‌گرفته از تصمیم شهید رجایی اعلام و ادعا کرد هدف شهید رجایی نیز پایه‌گذاری سازمان جدیدی بر مبنای فرهنگ اسلامی - ایرانی و بر پایه اندیشه دینی بوده است. به باور وی، نگاه حاکم بر بدنه مدیریتی سازمان برنامه به نئولیبرالیسم نزدیک بود و برنامه سوم توسعه براساس همین نگاه توسط سازمان شکل گرفت که با بنیان‌های ایدئولوژیک جمهوری اسلامی در تعارض بود. فضای گفتمانی دولت این بود که فن‌سالاری راه‌حل مشکلات کشور نیست و ایران احتیاج به الگویی برای پیشرفت دارد که متفاوت از الگوهای برآمده از علوم جدید و منطبق بر ارزش‌های دینی و ویژگی‌های خاص بومی ایران باشد. از این رو، احمدی‌نژاد نهادهایی مانند سازمان برنامه را مانع تحول انقلابی جامعه می‌شمرد. در چنین شرایطی، شعار و نگاه دولت درخصوص ادغام سازمان این بود که درآمدهای کشور را به‌سرعت به جامعه تزریق می‌کند. در واقع این جریان به رشد سریع‌تر و بهتر کار کردن در شرایطی که الگوی برنامه کشور تغییر کند، باور داشت. لذا سازمان برنامه را مانع تحول و تحقق اهداف انقلابی می‌دید. بنابراین گرایش به انجام کارهای مورد علاقه جامعه که به‌طور عمده با برنامه‌ها و الگوی سازمان برنامه در تضاد بود، موجبات ادغام سازمان را فراهم می‌کرد. باید به این نکته توجه داشت که یکی از کارکردهای برنامه و بودجه مقید کردن دولت است که ریشه در انقلاب مشروطه دارد. لذا افزایش اقتدار سیاسی سبب ایجاد گرایش به انحلال نظام بودجه‌ریزی خواهد بود. حمایت حاکمیت و قوای دیگر(قوه قضائیه و مقننه) از دولت و تصمیم‌های آن نسبت به سایر دولت‌ها در چنین سطحی وجود نداشت و هزینه انحلال سازمان را کاهش داد. با این وجود، به‌نظر می‌رسد شعارهای ایدئولوژیک برخاسته از مفاهیم و آرمان‌های انقلاب از نوعی وجه تبلیغاتی جهت اجرایی کردن این تصمیم برخوردار بود و در عمل مصرف داخلی داشت. زیرا بین شعارهای ایدئولوژیک دولت و منطق جهت‌گیری‌های تبلیغی آنها تناقض و تعارض وجود داشت. رئیس‌جمهوری از طرفی سازمان برنامه و بودجه را آمریکایی می‌خواند و از طرفی سخنگوی دولت اعلام می‌کرد که ما برای سرمایه‌گذاران خارجی فرش قرمز پهن می‌کنیم. در مجموع به‌نظر می‌رسد عامل مسلط در گرایش به ادغام سازمان، عامل سیاسی است. دلایل ساختاری _ محتوایی پیش از ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ساختار این سازمان به‌گونه‌ای بود که به ازای هر وزارتخانه، یک دفتر در آن وجود داشت که بر عملکرد پیمانکاران دولتی نظارت می‌کرد تا صورت‌وضعیت آنان را تائید کند. این امر سبب می‌شد تا قدرت سازمان و کارشناسان آن، از قدرت و اختیارات وزارتخانه‌ها و مسئولان ارشد سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها بسیار بیشتر باشد. در واقع انباشت اختیارات سازمان، چه در زمینه تخصیص بودجه و چه در زمینه برنامه‌ریزی و نظارت بر عملکرد بودجه‌ای، نفوذ و قدرت زیاد سازمان در بدنه تصمیم‌ساز دولت را به همراه داشت. به همین دلیل مدیران دولتی احساس می‌کردند در برابر اراده سازمان قدرت لازم را ندارند. به‌عنوان نمونه، سلیقه و گرایش احمدی‌نژاد در سال‌های ۸۶-۸۵ همچنان انبساطی بود، اما سازمان در مقابل آن مقاومت کرد. بنابراین یکی از عوامل ادغام سازمان افزایش قدرت و نفوذ آن بود، به‌شکلی که بخش عمده‌ای از تلاش وزارتخانه‌ها صرف جلب رضایت کارشناسان سازمان می‌شد. این وضعیت تا حدودی سبب شده بود تا سازمان به‌واسطه قدرت کارشناسی خود دچار نوعی خودمحوری شود. چنانچه به‌واسطه عمیق شدن نفوذ سازمان در تخصیص بودجه میزان فساد در این سیستم نیز افزایش یافته بود؛ هر چند بر اساس یافته‌های پژوهش این موضوع چندان عمیق نبود. همچنین یکی از مهم‌ترین ضعف‌های سازمان برنامه در دوره پیش از ادغام این بود که مشارکت‌های مردمی در تنظیم برنامه‌ها نقشی ایفا نمی‌کرد. در واقع مکانیزمی برای فهم مطالبات مردم در مرکز برنامه‌ریزی کشور موجود نبود. افرادی همچون نمایندگان مجلس نیز از اساس نمی‌توانستند چنین نقشی را ایفا کنند. بی‌توجهی به شوراهای محلی که در قانون اساسی آمده است، سبب می‌شود تکنوکرات‌ها بدون در نظر داشتن مطالبات و ویژگی استان‌ها در تهران تصمیم‌گیری کنند. بنابراین نوعی گسیختگی میان تصمیم‌های برنامه‌ای سازمان و نیازهای بومی مناطق مختلف کشور شکل گرفته بود. وجود چنین ضعف‌هایی گرایش به ادغام و به حاشیه بردن سازمان را افزایش می‌داد. طرفداران ادغام سازمان معتقد بودند معیارهای سازمان برنامه برای تخصیص امکانات ارزی، متناسب با مناطق محروم نیست و باید برای تسریع توسعه مناطق محروم این معیارها تغییر کند. تصمیم ادغام سازمان از سوی برخی گروه‌ها مورد حمایت قرار گرفت. به‌طورکلی، مدیران سیاسی که با وعده‌های انتخاباتی سرکار می‌آمدند از ادغام سازمان استقبال می‌کردند. استانداران و نمایندگان مجلس که به‌نوعی خواستار منافع گروهی، قومی و محلی بودند مهم‌ترین گروه‌هایی بودند که از ادغام سازمان دفاع و در راستای تحقق آن تلاش می‌کردند. هرچند ادغام سازمان سبب شد تا جریانات دیگری همچون ائمه جماعات پس از ادغام سازمان نقش مؤثری در تخصیص بودجه ایفا کنند. از سوی دیگر، ایجاد برخی تشکیلات موازی مانند معاونت اجرایی رئیس‌جمهوری که از نظر کارکردی با وظایف سازمان برنامه و بودجه همپوشانی داشت، یا تأسیس برخی نهادهای موازی مانند دفتر الگوی اسلامی _ ایرانی پیشرفت، گرایش به ادغام در سازمان را تقویت کرد. علاوه بر این، نقش و ماهیت وظایف سازمان به‌گونه‌ای بود که فرآیند اتخاذ تصمیم‌ها و تصویب طرح‌ها با شیب کمّی طی می‌شد. باور افرادی که قصد ادغام سازمان را داشتند، این بود که سازمان برنامه و بودجه فرآیند تصمیم‌گیری را کند می‌کند و کندی در تصمیم‌گیری موجب از میان رفتن فرصت‌های توسعه و جهش به‌سوی پیشرفت می‌شود. لذا کندی تصمیم‌گیری و طولانی شدن فرآیند تصمیم‌گیری، مهم‌ترین مشکل مطرح شده در راستای لزوم ادغام سازمان بود. برای نمونه، احمدی‌نژاد در سفرهای استانی وعده انجام پروژه‌ها را می‌داد. زمانی‌که سازمان باید برای انجام فرآیند مربوط به بررسی انجام وعده‌ها طی کند، از نظر وی طولانی بود و از سرعت پایین اجرای وعده‌ها انتقاد داشت. همچنین اغلب بیان می‌شد سازمان برنامه در تصمیم‌گیری‌های خود به اهمیت متغیرهای اجتماعی و فرهنگی توجه نمی‌کند. در مجموع به‌نظر می‌رسد عمده نقدهایی که در این خصوص از سوی جریان دولت به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور صورت می‌گرفت، انتقادهای واردی بود، هر چند راهکار انحلال سازمان ضربه‌های جبران‌ناپذیری به ساخت تصمیم‌گیر دولت وارد آورد. دلایل اقتصادی با توجه به اتکای نظام اقتصادی ایران به درآمدهای نفتی و نقش تخصیصی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، افزایش نوسان قیمت و درآمدهای ناشی از فروش نفت بر جایگاه این سازمان در نظام تصمیم‌گیری کشور تأثیر می‌گذارد. به‌گونه‌ای که در دوران وفور منابع نفتی دو کارکرد تخصیصی و نظارتی _ برنامه‌ای سازمان، مانعی بسیار بزرگ تلقی می‌شود. از طرفی درآمدهای ناشی از شوک نفتی، اعتمادبه‌نفس احمدی‌نژاد را درخصوص برنامه‌گریزی افزایش داد. در واقع مقاطعی که دولت احساس اقتدار بیشتری دارد، مربوط به دوره‌هایی است که از درآمدهای نفتی برخوردار است. اتفاقی که پس از شوک نفتی در نیمه دوم دهه ۸۰ رخ داد، مشابه شوک اول نفتی ایران در نیمه اول دهه ۵۰ است. همان‌طور که افزایش درآمدهای نفتی در زمان شاه سبب به حاشیه رفتن سازمان برنامه و بودجه شد، شوک نفتی در دوران احمدی‌نژاد نیز دلایل ادغام سازمان را فراهم کرد. در مناسبات رانتی فقط بین افراد رقابت نیست، بلکه در بین دستگاه‌ها نیز این رقابت وجود دارد و مدیری توانمندتر تلقی می‌شود که بتواند ارز بیشتری بگیرد. یکی از مصادیق این موضوع مربوط به برنامه ششم پیش از انقلاب است که برآورد خوش‌بینانه از درآمد نفتی ۱۵۰ میلیارد دلار و صرفه‌جویانه‌ترین برآورد نیازهای ارزی کشور ۵۰۰ میلیارد دلار بود. منطق رفتاری در هر دو دوره مشابهت فراوانی با یکدیگر دارد. در مجموع افزایش امکانات ارزی دولت به ادغام سازمان یاری رسانید.
کد مطلب: 64592
آدرس مطلب: http://khatnews.com/vdcf0tdv.w6dj1agiiw.html